Periodico telematico di informazione e di indirizzo sui problemi
riguardanti le autonomie locali e regionali a cura di Legautonomie.
Monday, 20 May 2019

N° 02 - 2019 - Tema: Politiche territoriali

Gli indicatori BES collegati alle politiche di bilancio: un’ipotesi di lavoro per i Comuni

Mario Collevecchio, Docente SP.I.S.A. – Università Alma Mater di Bologna ed esperto ALI Autonomie locali italiane-Legautonomie

La pubblica amministrazione crea valore nella misura in cui concorre a realizzare la crescita economica, culturale e sociale delle comunità attraverso la concreta e  rapida attuazione di leggi e provvedimenti, specie se innovativi.  In questa direzione si colloca la legge 4.8.2016, n.163 che  ha  gettato le basi per l’evoluzione delle politiche di bilancio, prevalentemente fondate su obiettivi di natura macroeconomica e finanziaria, verso l’analisi e la misurazione degli effetti che esse sono in grado di produrre sul sistema sociale in termini di benessere equo e sostenibile.  

La normativa

In sintesi, la legge ha previsto:

– l’istituzione presso l’ISTAT di un Comitato con  il compito di provvedere a selezionare e definire indicatori di benessere equo e sostenibile (BES) da collegare agli obiettivi previsti nel Documento di economia e finanza (DEF)

– un apposito allegato al DEF in cui, sulla base di dati forniti dall’ISTAT, sono riportati l’andamento, nell’ultimo triennio, di detti indicatori, nonché le previsioni sull’evoluzione degli stessi nel periodo di riferimento, anche sulla base delle misure previste nella manovra di finanza pubblica per il raggiungimento degli obiettivi di politica economica

 – la presentazione alle Camere entro il  15 febbraio di ciascun anno da parte del Ministro dell’economia e delle finanze di un’apposita relazione in cui è evidenziata l’evoluzione dell’andamento degli indicatori BES sulla base degli effetti determinati dalla legge di bilancio per il triennio in corso.

Il processo di attuazione

In attuazione di detta normativa si è  avviato un processo, tuttora in corso, così caratterizzato:

– nell’Allegato al DEF 2017 è stato riportato per la prima volta un esercizio di analisi basato su quattro indicatori BES (reddito medio aggiustato pro capite, tasso di mancata partecipazione al lavoro, indice di disuguaglianza del reddito disponibile, emissioni di CO2 e di altri gas alteranti pro-capite)

– con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze del 16.10 2017 sono stati individuati 12 indicatori BES proposti dal Comitato (1).

 – nel mese di febbraio 2018 è stata predisposta la prima relazione BEF riferita ai quattro indicatori considerati nell’Allegato BES 2017

– nell’Allegato al DEF 2018 è stato presentato il  monitoraggio dell’andamento dei 12 indicatori nel triennio 2015 – 17 , mentre si è estesa la previsione per il triennio 2018-21 solo con riferimento ai quattro indicatori  già previsti nell’allegato al DEF 2017

– in data 25 febbraio 2019 è stata presentata dal Ministro Tria la “Relazione sugli indicatori di benessere equo e sostenibile 2019” che tratta, in maniera prevalentemente descrittiva, gli effetti che potrebbero scaturire dai provvedimenti previsti nella legge di bilancio 2019  (in particolare, reddito di cittadinanza e quota 100) e contiene un aggiornamento quantitativo dei dati attinenti ai quattro indicatori iniziali già precedentemente presi in considerazione

– il DEF 2019, presentato dal Consiglio dei Ministri il 9 aprile 2019, non risulta corredato dell’Allegato BES.

– nell’Allegato al DEF 2019, presentato dal Consiglio dei Ministri il 9 aprile scorso, si riporta l’andamento degli indicatori per il triennio precedente e, sulla base del nuovo quadro macroeconomico tendenziale e programmatico contenuto nel DEF, si estende la previsione fino al 2022 soltanto per i quattro indicatori già inseriti nei precedenti allegati e nelle Relazioni BES al Parlamento. Da notare che la difficoltà dell’estensione dell’analisi ai 12 indicatori viene testualmente imputata alla ”esistenza di notevoli barriere di natura statistica e metodologica” .

L’ausilio dell’ISTAT

Tutte le operazioni descritte sonno state effettuate con l’ausilio fondamentale dell’ISTAT previsto dalla legge medesima. In particolare, l’Istituto pubblica fin dal 2013 un Rapporto annuale BES che si avvale di oltre 130 indicatori raccolti in 12 domini (2) che sono stati assunti a base  delle determinazioni del Comitato BES.

L’ultimo Rapporto è stato pubblicato il 13 dicembre 2018 è presenta una serie aggiornata e interessante di indicatori in un processo di continua evoluzione che considera anche i confronti internazionali e i progetti OCSE in corso di attuazione. Particolare rilievo assume a tale riguardo l’estensione delle analisi basate sulla distribuzione degli indicatori a livello regionale che consente  una rappresentazione sintetica degli andamenti degli indici  calcolati per ogni dominio. Nel Rapporto sono inoltre presenti i risultati dell’indagine qualitativa svolta presso le famiglie diretta  a misurare l’importanza attribuita a ciascuno dei 12 domini del BES nella percezione individuale del benessere.  Il risultato è di  una buona valutazione media  con qualche flessione per il dominio “Politica e istituzioni”.

Il collegamento con il ciclo di bilancio: un obiettivo da realizzare

Bene dunque l’analisi statistica, ancora incerto, parziale e provvisorio  si manifesta invece il collegamento dell’andamento degli indicatori BES con il ciclo di programmazione finanziaria e di bilancio voluto dal legislatore.

Dall’esame della documentazione descritta, si ha l’impressione che sia ancora lontano l’obiettivo di collegare in maniera appropriata gli indicatori BES alle politiche di bilancio. In altri termini, i documenti suddetti presentano certamente notevole interesse, ma riflettono quasi esclusivamente informazioni fornite e aggiornate dall’ISTAT  che si possono trarre anche dai  “ Rapporti annuali BES”.  Manca in sostanza il collegamento tra i dati suddetti e le politiche di bilancio intese non in senso generico, ma come riferimento puntuale agli strumenti nei quali il ciclo si manifesta e si realizza (DEF –  NADEF – legge di bilancio – stati di previsione – piani della performance – relazioni sulla performance – rendiconti).

In sostanza la legge 163/2016 prevede due documenti fondamentali:

– l’Allegato al DEF,  che riporta l’andamento degli indicatori nell’ultimo triennio e le previsioni di tale andamento nell’anno in corso e nel triennio considerato dal DEF

– la  Relazione BES del Ministro dell’economia e delle finanze, da presentare entro il 15 febbraio di ciascun anno, che prevede l’evoluzione degli indicatori per effetto delle misure previste dalla legge di bilancio nel triennio cui essa si riferisce.

L’esigenza di collegare questi documenti al ciclo di programmazione finanziaria e di bilancio implicherebbe che il primo (l’Allegato al DEF) dimostri l’andamento degli indicatori a consuntivo, vale a dire con riferimento all’effettiva realizzazione delle misure previste negli anni precedenti con riferimento agli obiettivi di politica economica individuati. Si tratterebbe quindi di esaminare il rendiconto dello Stato e le Relazioni della performance con riferimento alle spese effettuate e agli obiettivi conseguiti che hanno in concreto influito sull’andamento degli indicatori BES.

Il secondo documento (la Relazione)  assume invece una connotazione più precisa in quanto strettamente collegata alla legge di bilancio e quindi dovrebbe mirare, sull’esperienza del passato, ad aggiornare le previsioni sull’evoluzione futura degli indicatori per effetto delle misure previste in detta legge; evoluzione che sarà poi presa in considerazione nell’allegato al DEF. Anche in questo caso, il collegamento con le politiche di bilancio non dovrebbe essere generico e basato soltanto sugli interventi previsti, bensì più analitico tenendo conto degli ulteriori strumenti che compongono il sistema di bilancio ( in particolare, delle ”missioni”, dei “programmi” della spesa e dei relativi stanziamenti).

Il percorso indicato tiene  altresì conto dei tempi nei quali i due documenti vengono elaborati e presentati: la Relazione del MEF entro il 15 febbraio  e l’Allegato al DEF entro il 10 aprile di ciascun anno.

L’estensione degli indicatori BES ai Comuni: un’ ipotesi di lavoro

E’ possibile estendere ai Comuni, e più in generale agli enti territoriali, l’introduzione di indicatori BES e realizzare il  collegamento delle relative politiche a tali indicatori come previsto per lo Stato dalla legge 163/2016? Penso di si e penso che possa essere  utile formulare un’ipotesi di lavoro  in tale direzione seguendo anche l’impulso proveniente da Legautonomie  (oggi ALI – Autonomie locali italiane) e da altre parti.  Certo, in questo caso l’analisi può essere agevolata  dalla normativa sull’armonizzazione dei sistemi contabili e di bilancio e dalla conseguente omogeneità dei relativi strumenti, ma sussiste la difficoltà di individuare gli indicatori di benessere tenendo conto della specificità delle azioni di governo e dei relativi contesti territoriali, della significatività e della disponibilità dei dati, della diversità dei processi di decisione e di gestione, dell’efficienza e dell’efficacia degli apparati.

Un percorso metodologico da seguire potrebbe essere il seguente:

– la ricerca di indicatori BES più adatti tra quelli adottati dall’ISTAT o da elaborare  all’interno dell’ente attraverso i propri gli uffici (ufficio programmazione, ufficio studi, ufficio di statistica, ma anche uffici di settore). Alcuni dati disaggregati a livello regionale sono già reperibili nei Rapporti ISTAT, ma molti altri dati si possono rinvenire nelle statistiche ufficiali,  nelle ricerche e nei dossier di associazioni e istituzioni nazionali e regionali, di Università, centri di studio ecc . Un’ulteriore possibilità potrebbe essere quella di tentare l’aggancio con gli obiettivi per lo sviluppo sostenibile e i relativi target contenuti nell’Agenda 2030 dell’ONU (3). A tale riguardo l’ISTAT ha presentato il 17 aprile scorso il  secondo Rapporto SDGs 2019 ricco di interessanti indicatori con la prospettiva di riunire questo documento con il Rapporto BES cui è destinato a confluire in relazione all’affinità della materia considerata.

– l’elaborazione e il puntuale aggiornamento do un buon Programma di mandato (o Programma di governo) in cui gli obiettivi strategici siano individuati e descritti in maniera corretta e credibile

– l’elaborazione del Documento unico di programmazione (DUP) nel rispetto delle procedure, dei tempi e dei contenuti previsti dalla normativa vigente in cui, sia nella sezione strategica che in quella operativa, vengano evidenziati e misurati con idonei indicatori gli obiettivi BES da raggiungere

– la formazione anch’essa tempestiva del bilancio di previsione, inteso come strumento di programmazione e di governo, in cui gli stanziamenti di entrata e di spesa siano previsti in funzione dei programmi da realizzare al fine di assicurare la copertura finanziaria nel triennio di riferimento

– la formazione all’inizio di ciascun anno di un Piano della performance (PEG o PDO) programmatico che, in relazione al DUP e ai “programmi” della spesa del bilancio, contenga tra gli obiettivi di gestione assegnati ai dirigenti quelli attinenti alle  azioni destinate alla realizzazione degli obiettivi misurati con gli indicatori BES.

Arrivati a questo punto,  l’introduzione degli indicatori BES non costituisce un mero esercizio di immagine, bensì si collega strettamente al ciclo della programmazione finanziaria e di bilancio seguendone gli sviluppi in sede di monitoraggio e di verifica degli esiti finali attraverso l’esame dei rendiconti di gestione e delle relazioni della performance.


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